我国信贷市场制度安排的实证研究 

阙方平

(中国银行业监督管理委员会湖北省监管局，湖北武汉 430071)
 

摘要　信贷市场制度对银行与借款人之间的逆向选择和道德风险具有控制作用，对银行内部所有者与经营者的“委托——代理”冲突具有缓解作用，对银行的“理性模仿”行为具有抑制作用。我国信贷市场制度经历了从以资金管理制度和利率控制制度为主的交易制度核心向以合轨管理制度和风险控制制度为主的监管制度核心的强制性制度变迁过程。信贷制度供给的主体越来越多，供给的量越来越大，覆盖的范围越来越广。但是，信贷制度供给不足或滞后，部分法律制度年久失修，激励与约束机制不对称，监管过度与监管不足并存等问题的在在，要求我们健全信贷市场的法律、法规，健全信贷管理规章制度，健全信贷风险防范制度，健全信贷市场后评价制度，建立激励与约束并重的机制，并努力降低政府干预的频率和幅度，建立科学的政策导向制度。

关键词　信贷制度　信贷市场　金融监管

作者简介：阙方平（1963－　），湖北京山人，中国银行业监督管理委员会湖北监管局副局长，经济学博士。

基金项目：湖北省高校人文社科重点研究基地中南财经政法大学湖北金融研究中心资助项目(2005A003)。

        信贷是指货币持有者将约定数额的资金按约定利率暂时借出，借款者在约定时期内，按约定条件还款付息的信用活动。信贷市场是指贷款者和借款人进行信贷交易的场所，同时也可以理解为为降低交易费用和市场竞争中不确定性引起的信贷风险，对信贷交易主体的交易行为进行约束和激励的一系列制度的集合，主要包括交易制度、监管制度等。2005年上半年，我国银行信贷规模占整个融资市场的87.8%。[1]这说明在我国银行信贷资源在我国融资市场上占有绝对优势的地位，因而银行信贷市场资源配置效率对国民经济整体的资源配置效率具有举足轻重的作用。制度通常被理解为人们为达到一种目的并提高交易效率而提出的行为规则。借鉴新制度经济学关于制度构成的理论，可将信贷市场制度分为正式信贷市场制度和非正式信贷市场制度（由于非正式制度缺乏强制性的实施机制，对信贷市场的约束控险能力较弱，本文主要分析正式制度安排）。我国的信贷市场制度主要表现为具有强制性实施机制的正式制度安排，即管理当局有意制定的一系列有关信贷方面的契约规则、政策法规及其各种组织形式。自建国以来，随着我国的经济形势、金融体系的不断变化，信贷市场制度作为约束和规范信贷交易程序的行为准则，也相应进行了一系列的调整和改进。通过对我国信贷市场制度变迁过程和当今信贷市场制度安排进行回顾和研究，将对完善我国商业银行信贷风险管理起到一定的启示和促进作用。

一、信贷市场制度的存在必要性分析
        信贷市场高效率运行的一个重要前提条件就是贷款人对借款人的筛选和监督必须是低成本的。但同时银行的有限理性、外在环境的不确定性和信息的不对称性充分说明信贷合约是一种典型的不完全合约，无法有效保证信贷交易的高效率与低成本。根据信息经济学理论，在经济运行中市场交易双方的信息永远不可能达到完全和对称的程度。信贷市场上信息的不完全和不对称性，及银行作为信贷供给方的“理性模仿”天性必然会导致高额的信贷交易成本，即信贷市场风险。因此，完全依靠信贷市场“看不见的手”的自我调节功能进行利率控制和信贷配给，保障其高效、稳定运行是极其不现实的。从这个角度来说，政府作为管理部门有必要通过发挥制度安排的信息、约束、激励和控险功能对银行和借款人之间的信息不对称情况和银行的有限理性行为进行干预与管理，以控制信贷风险、降低交易成本、保证信贷市场安全性与赢利性的有机结合。信贷市场制度和信贷市场风险的联系基点主要有三个：一是信贷市场制度对银行与借款人之间的逆向选择和道德风险具有控制作用；二是信贷市场制度对银行内部所有者与经营者的“委托——代理”冲突具有缓解作用；三是信贷市场制度对银行的“理性模仿”行为具有抑制作用。

        （一）信贷市场制度对银行与借款人之间的逆向选择和道德风险具有控制作用

        在信贷市场上，由于信息的获得必须付出成本，同时银行不可能了解所有信贷项目的风险程度信息，只能依照市场上所有借款人提供的相关信息进行利率水平选择。这样，在信贷合约签订前，低风险低收益的信贷项目由于借贷成本高于预期水平被逐出信贷市场，高风险的信贷项目由于其高收益性而留在市场，信贷市场整体风险提高，形成逆向选择。而在信贷合约签订后，银行同样难以获取有关信贷资金具体使用情况的充分信息，无法对企业不按合同约定进行投资或者在投资获利后不按时归还贷款本息等违反合同约定的行为进行有效的事后监督，形成道德风险。信贷市场制度的基础功能就是保证信贷市场上信息的高效、正确传递，为银行的信贷决策提供依据，使其能在贷前对借款人信息进行全面了解、分析，在贷后对贷款资金真实流向进行合理监督、管理，从而在一定程度上对逆向选择和道德风险进行控制，提高信贷市场运行效率。如要求银行在贷款发放前对企业开展贷款审查，了解企业的真实信息；在贷后对贷款的实际用途进行检查，确保专款专用。

        （二）信贷市场制度对银行内部所有者与经营者的“委托——代理”冲突具有缓解作用

        在法人产权制度安排下，银行产权分离为所有权和经营权。这就形成了银行所有者和经营者之间的“委托——代理”关系。由于委托人和代理人在信息对称性方面存在不一致，银行机构内部必然会产生“委托——代理”冲突。根据西方经济学理论，银行经营者作为有限理性的经济人具有高风险、高收益信贷投向的偏好天性。同时，由于银行所有者与经营者在信贷市场信息方面的不对称性，银行所有者无法对银行经营者的机会主义信贷行为进行有效监督与控制，导致信贷市场上的低风险信贷项目无法得到信贷支持，高风险的信贷项目受宠，加剧信贷市场风险。银行内部所有者与经营者的“委托——代理”冲突理论进一步解释了信贷市场的逆向选择。信贷市场制度的另一个重要功能就是控险功能。通过对银行经营者信贷行为的选择集合进行界定和限制，减少信贷交易活动中的不确定性，抑制其经济人机会主义行为倾向，从而缓解“委托——代理”冲突，降低交易成本。如对银行的信贷规模、信贷投向进行政策性指导，引导其配合国家宏观经济政策进行信贷行为，有效规避风险。

        （三）信贷市场制度对银行的“理性模仿”行为具有抑制作用

        在银行无法准确了解借款人相关信息或必须付出巨大成本的前提下，银行偏向采取“理性模仿”行为，表现为信贷资金向大型优质客户集中，如上市公司或垄断行业等。就单个银行来说，信贷资金向大型优质客户集中，体现其追求利润最大化原则，是一种理性行为。但集体化的理性模仿造成信贷资金过于集中，给信贷客户带来巨大的债务压力，带来隐性信贷风险，大量银行被卷入信贷风险，形成市场性风险。个体理性与集体理性的冲突，最终演变成为集体的非理性。同时，从银行的外部性角度来看，如果单个银行陷入困境，政府可能直接将其退出市场；而如果是大量银行都陷入困境，政府就必须采取救助措施，以保证国家金融稳定。银行的外部性也在一定程度上促进了其“理性模仿”行为偏好，提升了信贷市场风险性。信贷市场制度还具有约束功能。通过抑制信贷活动中银行的盲目跟风行为，避免信贷资金的过度集中，有效提高信贷市场的资源配置效率。如要求银行在贷款前对信贷投放对象进行考察，分析贷款集中状况，研究信贷对象风险水平，预测风险发展趋势，避免“垒大户”等情况发生。

 二、我国信贷市场制度变迁过程回顾
        信贷市场制度是国家经济金融管理制度的重要组成部分，特定的经济金融制度决定了相适应的信贷市场制度，经济金融制度的变化必然会引起信贷市场制度的相应更新，以适应经济金融发展的需要。从新中国成立到现在的半个多世纪，随着我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转变，我国信贷市场制度也相应发生了由以资金管理制度和利率控制制度为主的交易制度核心向以合轨管理制度和风险控制制度为主的监管制度核心的变迁过程。本文更多的是将从监管制度建设的角度对信贷市场制度的变迁进行回顾和分析。总的说来，我国信贷市场监管制度的变迁过程主要可以分为以下四个阶段：

        （一）监管制度的缺失阶段（1984-1995年）

        1995年之前，我国信贷市场制度主要表现为具有极强的指令性和计划性的交易制度，如“统存统贷”、“差额控制”、“实贷实存”等银行信贷资金管理制度，形成了资金高度集中、总量严格控制的信贷局面。商业银行作为主要信贷供给方，在信贷投向、信贷规模、信贷利率等方面不具有完全性的自主选择权。信贷市场更多的表现出一种缺乏自我调节能力的刚性。不可否认，这种强硬的交易制度安排在一定程度上对监管制度的建立和发展产生了负面作用。可以说，我国当时的信贷市场基本不存在真正意义上的信贷监管制度。这也是导致当时信贷市场秩序混乱，授信程序不规范，风险不断上升的重要原因之一。

        （二）监管制度的建立阶段（1995-1998年）

        1994年，我国信贷市场开始实行“限额控制下的资产负债比例管理”的资金管理制度。银行信贷自主性的增强和交易制度的软化使得信贷市场呈现出更多弹性，从而为系统性监管制度的建立创造了机会。1995年，我国连续颁布了《人民银行法》、《商业银行法》、《担保法》等一系列金融法律，从法律高度对规范信贷市场秩序，降低信贷市场风险起到了积极作用。1996年，人民银行根据《人民银行法》、《商业银行法》制定并颁布实施《贷款通则》。这是我国建国以来产生的第一部关于贷款的系统性法律规定，它主要从贷款种类、贷款管理、贷款责任和贷款监督等方面对信贷活动进行了外部硬性规范。从制度更新的角度来看，《贷款通则》在以下三个方面进行了制度创新：

        1、在信贷风险管理体制方面，《贷款通则》为保证贷款的质量与安全提供了依据，创造了条件；

        2、在金融机构的内部控制方面，《贷款通则》为贷款管理的责任真正能够落实到具体个人提供了制度上的可能；

        3、在贷款风险管理的操作标准方面，《贷款通则》使贷款的风险管理措施有法可依、有据可查、处罚有度。应该说，《贷款通则》对促进银行内部加强资产负债比例管理，规范贷款行为，保护借贷双方的合法权益，提高贷款质量，保障贷款安全，提高信贷资金使用效率作出了巨大贡献。但随着金融体制改革的不断深入，这套信贷市场制度的缺陷和不足开始凸现出来，如《担保法》的部分条款规定不甚明确，《贷款通则》内容不够完备及其法律地位过低等。

        （三）监管制度的发展阶段（1998-2003年）

        1998年，中央银行取消对国有独资商业银行贷款限额的控制，并随后开始启动利率市场化改革。这标志着我国信贷市场开始由计划管理向市场化管理转型。交易制度的力量弱化为监管制度的发展提供了空间。同年，人民银行参照国际标准制定了《贷款风险分类指导原则（试行）》，并于2002年起在各类银行全面推行贷款风险分类管理。该制度是建立在动态监测的基础上，通过对借款人现金流量、财务实力、抵押品价值等因素的连续监测和分析，判断贷款的实际损失程度。应该说，五级分类方法比《贷款通则》中的四级分类方法更有利于银行及时发现贷款发放后出现的问题，更能准确识别贷款的内在风险、有效跟踪贷款质量，便于银行及时采取措施，提高信贷资产质量，保证信贷市场的正常运行。2002年，人民银行公布并开始实施《商业银行内部控制指引》。该制度基本覆盖了商业银行信贷业务活动的主要方面和风险领域，对信贷业务的内部控制组织结构、审批与授权、授信和风险评估、岗位职责和操作规范、检查和监控、记录保存和信息管理、责任追求等方面进行了规范和约束，对规范信贷市场交易行为起到了积极作用。至此，我国信贷市场制度基本完成了由以交易制度为核心向以监管制度为核心的转变，监管制度体系主体框架基本搭建完毕，开始进入修补完善阶段。

        （四）监管制度的完善阶段（2003年-现在）

        2003年成立以来，银监会在全面推进贷款五级分类方法的同时，针对信贷市场的新形式、新问题，先后发布了《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《商业银行市场风险管理指引》、《银行授信工作尽职指引》、《汽车贷款管理办法》、《商业银行房地产贷款风险管理指引》等信贷制度，使信贷市场制度体系得到很大程度的修补和改进。2004年，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发布了修订后的《贷款通则（征求意见稿）》，并向社会公开征求意见。新《贷款通则》在过去的基础上对借贷双方的权利和责任进行了重新限制：一方面扩大了银行业务范围，强化了贷款人的经营自主权；另一方面也大幅度增加了对贷款人风险控制能力的要求。可以说，新《贷款通则》一旦发布将使信贷市场向完全市场化迈进一大步，信贷市场监管制度体系也将达到一个更高、更先进的水平。

        回顾我国信贷市场制度的变迁路径，我们可以归纳出以下三个特点：

        1、我国信贷市场制度经历的是从以资金管理制度和利率控制制度为主的交易制度核心向以合轨管理制度和风险控制制度为主的监管制度核心的变迁过程。

        2、我国信贷市场制度基本上全部是通过由政府命令和法律引入的方式实现，属于典型的强制性制度变迁方式。

        3、我国信贷市场制度主要是以银行作为制度载体对信贷市场进行管理，体现了我国信贷市场中银行信贷占据绝对优势的特点。

        4、信贷制度供给的主体越来越多，供给的量越来越大，覆盖的范围越来越广。

三、我国信贷市场制度安排的缺陷分析
        我国是一个以间接融资为主的国家,其中又以信贷融资为主。长期以来,信贷资金为活跃金融市场、充实企业资金、刺激居民消费，发展社会主义市场经济做出了巨大的贡献。但随着我国经济的持续快速发展，经济环境的不断改善，信贷市场制度更新缓慢导致其中的缺陷也正在逐步显现。  

        （一）信贷制度供给不足或滞后

        一是信贷制度供给不足。以个人信用制度为例，我国个人信用制度的缺失对消费信贷的发展产生极大制约。消费信贷是近年需求较大的一项信贷创新，它需要建立消费信贷安全保障体制，如美国于1968年由国会通过了《诚实贷款法》，日本在银行系统建立了“全国银行个人信息中心”等个人信用制度。而我国，到目前为止，个人信用制度几乎是空白。个人信用制度是指根据居民的家庭收入与资产、已发生的借贷与偿还、信用透支、发生不良信用时所受处罚与诉讼情况等，对个人的信用等级进行评估并随时记录、存档，以便信用的供给方决定是否对其提供信用和提供多少信用的制度。它使个人不仅单纯根据劳动报酬进行支付，而且也可通过信用方式获得支付能力。它是整个社会信用制度的重要内容，也是市场经济运行的坚实基础。而在我国尚没有对自然人的身份、个人资产、收入来源等信用状况进行调查和评估的制度，没有个人财产破产制度。另外，我国个人收入尚没有完全货币化，银行难以评估自然人的实际收入水平是空白，因而引发了一系列问题，尤其是在银行的消费信贷的发展上。消费信贷的事后风险难以控制，银行不得不将大量精力放在贷款发放前后的风险控制上。

        二是信贷制度立法滞后。以信用立法为例，我国有关信用制度的相关法律几乎是一片空白，众人关注的《信用法》仍在制订当中，目前信用活动基本无法可依。目前的《担保法》没有对个人消费信贷做出相关规定，各家银行的有关规定缺乏统一性、权威性及可操作性。

        （二）部分法律制度年久失修

        市场经济是法制经济，市场主体的行为应纳入法律调整的范围。资金的融通是经济发展不可缺少的，政府对经济的宏观调控是现代市场经济不可缺少的。宏观调控的一个重要方面是使资金的融通有法可依。这就要求信贷方面的法律要完善健全。但在我国市场经济环境的不断改善，信贷市场的持续快速发展的同时，并没有使得与之相应现行法律制度获得同样的更新速度。相反部分信贷法律法规因年久失修已经严重制约了我国信贷市场的健康发展。如1995年制订的《担保法》，它是与银行信贷工作关系最为密切的法律之一。《担保法》的制定目的是促进资金融通和商品流通，保障债权的实现。使银行贷款行为有法可依，有利于保障银行债权，有利于维护银行信贷资产安全。虽然最高人民法院于2000年发布了《担保法》的司法解释，对《担保法》进行了很多改进，但仍有不足之处需要尽快修改完善，防范信贷资产“脱保”的风险。例如《公司法》第60条3款规定，“董事，经理不得以公司资产为本公司的股东或其他个人债务提供担保。”违反该条的法律后果，在《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第4条有明确的规定。“董事，经理违反《中华人民共和国公司法》第60条的规定，以公司资产为公司股东或其他个人债务提供担保的，担保合同无效。”在此情况下银行的信贷资金处于无担保的高风险状态，银行的利益无法在《担保法》的保障之下。据不完全统计，中国的上市公司超过40%为其大股东提供担保，到2001年，采用股东担保形式的贷款余额已经达到了1600多亿元，而公司为个人债务提供担保的金额也已经达1100多亿元，两项合计2700多亿元。如果继续判决此类担保合同无效，那么，这2700亿元巨额银行信贷资金就会立即暴露在无担保风险之下。

        此外，《担保法》第28条规定：“同一债权既有保证人又有物的担保的,保证人对物的担保以外的债权承担保护责任”。在银行清收不良贷款的实践中，由于一些抵押资产的变现性差，加之某些资产市场存在局限性，一些担保物迟迟得不到变现，在这种情况下，银行又不能追索保证人，导致本来是“双重担保”的贷款变成了不良资产，而银行处理完担保物再追索保证人时，保证人早已将资产转移，无任何财产可供执行。

        （三）激励与约束机制不对称

        1、约束过度。一是贷款审批权高度集中。近几年，各国有商业银行总行纷纷强化一级法人管理体制，严格控制授权授信，贷款权和审批权逐步上收于总行和一、二级分行，总、分行直接贷款规模不断扩大，基层银行的经营自主权基本丧失。多数基层行仅有少量小额质押贷款的权力，其余项目贷款仅有推荐权而没有贷款权、营运资金的空间很小。二是责任追究过于严格。近几年，国有商业银行把防范和化解金融风险放在非常突出的位置，以致在工作中出现了矫枉过正的倾向：普遍实行了贷款第一责任人制度、贷款责任终身追究制度、信贷资产零风险等一系列制度，并且制定了一系列的考核办法，把放贷、收贷、审贷、批贷的责任落实到具体的信贷员、经营责任人、审批责任人。上至总行，下至分行都制定了条目繁多的处罚规定。把信贷人员管的过死，看的太严，然而使他们丧失了工作的热情，降低了工作效率。

        2、激励不足。激励方式过于单一，只重视目标激励和精神激励,而忽视物质激励,未对经理人形成有效的利益驱动，未发挥出激励机制的应有效果。有的虽然已经意识到激励方式的必要性,已着手或正在制定信贷营销贷款奖励办法,但激励方式基本上倾向于“即时性”、“一次性”,长期激励仍显不足。另外，缺乏科学的信贷考核机制，与工资挂钩的业绩考核偏重于收贷、收息额、化解不良资产额等指标，忽视了对信贷人员市场营销能力和业绩的认可，无形中转移了信贷人员的工作重心。

        3、风险激励机制尚未形成。以股份制商业银行为例,从股份制商业银行的所有者、经理人、员工三个层面分析：（1）所有者（包括董事、监事）这一层面上来看，各行股东大会普遍没有建立对董事、监事绩效评价（其中包括风险管理绩效评估方面）的标准和程序。董事会和监事会也未对其成员履行职责的情况进行过评价，并依据评价结果对其进行奖励或处罚，从而难以对董事和监事起到激励和约束的作用。（2）从高级管理人员层面来看，董事会也未建立书面的、制度化的对高级管理层成员的风险控制绩效进行评价的标准和程序，对高级管理层年度奖金的确定和发放由“行员等级”来决定，而行员等级主要由行员的工作年限、行政级别和职务来评定，与员工的风险控制和其他业务绩效无关。收人中的奖金部分虽与绩效挂钩，但从调查了解的情况看，这部分薪酬的激励作用在各行分支机构要好于总行机关。各行总行机关部门之间以及同一级职人员之间薪酬差距不大，年度考核结果对部门及个人收入的影响很小，起不到明显的激励作用。

        （四）监管过度与监管不足并存

        1、缺乏创新的消极监管约束了信贷创新。长期以来我国银行监管实施的是合规性监管，把监管的重点放在金融机构的审批和业务经营的合规性上，明确规定金融机构的业务经营范围。这种消极性监管对于打击各种违规经营、净化金融市场、维护金融安全发挥了重要作用。但与此同时必须看到，这种安全是以牺牲效率为代价的。这种监管极大地压制了金融机构创新主观能动性。首先，对金融机构而言，监管当局已规定了它应该做什么，不能做什么，自己本身已基本没有创新的可能，创新则意味着违规；其次，对金融机构的负责人而言，开展一项创新，有可能取得较大的收益，但同时很可能因违规而遭到严厉处罚，头上“乌纱”不保，多一事不如少一事，他很可能放弃“创新”的策略；第三，即使商业银行准备创新一项业务，为保证这项业务合规可以开展，商业银行不得不向监管当局报批，环节很多，难度很大，时间很长，批不批下来，对金融机构的创新积极性都会产生不小的打击。

        2、信贷监管预警机制缺失。从2004年下半年开始，针对经济运行中出现的投资规模过大、部分行业过热、信贷增长过快等突出问题，国家采取了一系列有针对性的宏观调控措施。总的来说这次的宏观调控起到了积极的作用， 保障了我国经济继续持续平稳的发展。由于这次急刹车来的快,来的猛,对于钢铁、电解铝、水泥、房地产等行业造成了不小的打击。同时这些行业资金链条的突然断裂也影响了银行信贷资金的收回,造成巨额信贷资金沉积于这些行业,给银行信贷资金的安全带来极大风险,反应出我国信贷监管中预警机制的缺失。信贷监管的预警机制就是要建立起一套科学的、行之有效的风险指标体系，要将信贷风险监管纳入日常管理，及时报告大额信贷资金的流向,以提高银行自身的抵抗风险能力。

四、政策建议
        （一）健全信贷市场的法律、法规，夯实信贷市场有序运作的基础

        稳定制度的优越性在于使人们的行为最佳地适应于老的制度，并养成近乎本能地遵守的习惯，而这一点正是当前我国信贷市场制度建设中所缺少的。法律作为外在制度，应该在治理信贷秩序过程中首先被强调。应借鉴发达国家的立法经验，制定和完善我国信用管理方面的法律法规，逐步形成了一个完整的信用管理立法框架体系。我们就改进和完善我国信贷市场制度建设提出以下建议。

        一是完善征信制度，对《合同法》、《民法通则》、《中国人民银行法》等涉及信贷方面的条文进行清理和修改，为征信数据的开放和失信行为的惩罚做准备。明确信用机构的建立、信用管理体制模式，信用行为当事人双方的权利与义务，规定政策性银行、中央银行、商业银行以及其他主体在信用制度建设中的权利与义务以及失信的法律责任。

        二是建立破产保护制度。我国现行《破产法》是在改革转轨初期制定的，随着市场经济的发展，该法在覆盖面、清算、破产重组等方面都已经不能适应市场经济的要求。应该制定一部适用于所有企业的新破产法，完善企业退出市场的规定, 建立破产保护期制度，在保护期内企业的经济行为受到更严格的监督和苛刻的限制，使逃废债更加困难。建立“停赛”制度，在法律上面明确规定破产企业法定代表人在一定期限内不得出任任何企业的法定代表人或高级管理人员，消费行为受到限制。充分保护破产企业债权人的权益, 使破产法成为促进我国经济发展, 督促企业加强经营管理, 稳定社会秩序、经济秩序、金融秩序的法律。

        三是统一担保公司管理制度，规范担保公司行为。在担保公司迅速发展的今天，担保公司的定位、准入退出，行业标准、担保人员的资质以及担保实施方式、担保比例、担保倍数、损失理赔等担保运行等关键内容没有统一的运作规范，客观存在许多问题，及时出台担保公司管理制度是目前的当务之急。

        四是建立个人消费制度，制定《个人消费信贷法》。目前，消费信贷主要依据住房、汽车、助学等单项消费信贷管理办法执行。国家尚未制订统一的针对整个消费信贷的法律、法规。从国外情况来看，《公平贷款机会法》、《社区再投资法》、《公平催收法》、《公平信用报告法》等对于保护借款人和贷款人双方的利益，解决双方的纠纷都有明确而详尽的阐述和法律界定，对消费信贷的发展起到了重要作用。建议尽快制定和完善消费信贷的法律、法规，对消费信贷的对象、程序、用途以及消费信息的披露、消费信用评估作出规定，切实维护借贷双方权益，使消费信贷尽快走向法制化发展的轨道。建立和完善消费信贷的担保、保险机制。组建信贷担保公司，克服目前由企业或个人出面担保的众多缺陷。在银行开办个人消费信贷业务过程中，允许保险公司办理财产保险、住房保险、人身保险和信用保险等综合保险、随着金融创新步伐的加快$还可开办偿债保证保险的业务，以分散银行的信用风险。

        五是修改担保制度，将动产抵押、浮动抵押引入信贷实践。《担保法》中规定了抵押、质押、保证三种方式，由于立法的角度倾向于特定物——不动产，实际操作中土地和房产就成为金融机构、担保机构发放贷款、抵押担保的首选，也成为金融机构、担保机构防范道德风险和缓解信息不对称问题的基本方法。应借鉴发达国家经验，引入动产抵押担保制度，扩大动产担保物范围，允许应收账款和存货作为担保物，允许在普通债权上设立担保，引入浮动担保制度，增强中小企业融资能力。

       （二）健全信贷管理规章制度，夯实信贷市场有序运作的管理平台

　　一是健全信贷管理制度。按照“全面、审慎、有效、独立”的内控原则和新形势、新业务的发展需要，及时修订完善内控制度，确保内控制度渗透到信贷业务的各个过程和各个环节。加强信贷管理部门的业务指导和内部审计部门再监督，畅通信息反馈机制，促进信贷管理内控制度不断完善。

　　二是健全授信管理制度。一方面要实行严格的授权，对越权行为要严厉处罚，对越权造成的损失应追究责任，另一方面要正确处理好授权管理与贷款风险管理科学性的关系，以合理的管理成本实现内控制度目标，不断提高信贷机构授权授信管理水平。加强信贷业务电子建设，提高信贷管理科技水平，确保信贷业务信息的真实性和完整性，通过全面完整的信贷核算体系，实时监控信贷操作行为，防范由于人为因素导致的操作性风险，及时发现信贷风险隐患，把信贷风险控制再萌芽状态。

　　（三）健全信贷风险防范制度，构建全面系统的风险防范制度

　　一是构健全风险预警制度。对各种可能给信贷资产质量带来消极影响的因素及时监控，做到信贷风险早发现、早防范、早补救。围绕经营行为、业务管理、风险防范、资产安全等方面，定期开展业务分析、信贷资产质量评价和资金运用风险评估，对信贷资产质量状况、流动性状况和企业财务经营状况进行分析识别，预测预报带有倾向性、苗头性的问题，为信贷资金的合理营运提供决策依据。注重信用教育，加强政策引导，提高企业信用意识，规范企业信用行为，创造良好信用环境。

　　二是建立独立审查人制度。依赖基层信贷经理产生的各种“软信息”，以及在此基础上发展而来的紧密型银企关系，在中小企业融资中推行客户经理制，并赋予客户经理相应的决策权限，对200万元以下贷款实行独立审查人制度，比照个人贷款操作程序，在各环节制定规范的内控制度、严格的操作程序和科学的工作标准，做到有法可依、有章必循，严格实行审贷分离。

　　三是建立责任追究制度。明确贷款调查、审查、审批、贷后监管等环节的责任，落实贷款主责任人制度。建立信贷管理分级负责制，按照贷款额度的大小和风险质量的高低确定相应的责任，明确相应责任机构和具体责任人。结合信贷工作实际，以执行政策规定的严肃性、信贷操作的合规性等为标准，衡量基层行、信贷部门及信贷员履行管理职责是否到位。对没有认真履行岗位职责、违规操作、监管不到位的行为，要严格追究相关人员的责任。

　　四是完善信贷风险补偿制度。建立信贷风险补偿机制是解决欠发达地区的信贷需求与保证金融机构的安全稳健运行之间的矛盾重要环节。建立一种以中央财政和地方财政共同负担的专项支出为主体，按商业银行贷款数量一定比例提取的资金为辅助的特别基金，对欠发达地区的信贷投入实行政策性补助，解决其后顾之忧。

　　（四）健全信贷市场后评价制度，建立规范的更新和维护机制

　　由于我国信贷市场起步晚，信贷制度后评价体系尚未真正建立，对制度颁布后的贯彻实施情况缺少必要的调查研究，对制度实施的效果分析不够、评价不多，加之制度问题反映的渠道不够规范、畅通，使得一些制度中存在的问题得不到及时发现，一些制度得不到及时更新、维护，导致一些信贷市场上的突出问题得不到及时解决，干扰了信贷工作的有效开展。应结合实际，建立一套科学、有效的后评价制度，强化后评价手段，建立统一、规范、高效的后评价制度。在建立后评价制度的基础上，加大对信贷制度的更新和维护，定期进行制度的废、改、立工作，确保各项信贷制度的可行性和可操作性。

　　（五）打破“零风险”束缚，建立激励与约束并重的机制

　　加强信贷管理的核心是加强对人的激励和控制，目前我国商业银行的核心代管理考核制度主要强调对人的控制，而对人的激励则显得不足。在实际的操作中，信贷员的道德风险和经营性风险是分不开的。比如贷款第一责任人制度规定，如果贷款出现风险，谁签字谁发放贷款就由谁来承担责任。由于贷款人激励机制的缺位，贷款收益与贷款人收益并不挂钩，于是对信贷员就出现了风险和收益不对称的情况。即使是完全符合贷款规定的企业，信贷员也可以因为其风险稍高或不熟悉而将其拒之门外。结果是，滥贷虽然得到控制，但惜贷不可避免。因此，强化信贷管理激励机制，充分发挥信贷人员的主观能动性，是十分现实的问题，建议从以下三个方面入手：

　　一是加强培训制度。通过培训增强信贷工作人员依法经营意识，加强信贷人员金融法律法规培训，做到知法、懂法、守法，在信贷工作中增强自觉依法合规经营的意识，从根本上杜绝违规行为，防范金融风险。

　　二是实行信贷人员等级管理制度。改革目前信贷审批权限按行政职务级别划分的作法，按信贷人员业务能力和工组业绩确定审批权限，同时改革现行以行政级别为主的工资分配制度，坚持按劳分配的报酬原则，加大绩效工资比重，全面推行客户经理等级薪酬制度。

　　三是实施科学的人力资源管理制度。坚持以人为本的管理思想，把信贷管理内控制度建设和金融企业文化建设结合起来，建立信贷人员选拔、培养、使用和淘汰的良性机制，通过教育和管理结合、激励与约束结合、提高整体素质。

　　（六）降低政府干预的频率和幅度，建立科学的政策导向制度

　　应根据不同时期、不同阶段国家宏观经济政策、区域经济政策和农村政策，适时调整信贷政策，修订完善制度办法，及时调整工作重点和经营目标，以保证信贷投入的合法性和合理性。信贷投向必须符合国家的经济、金融政策和法规，坚持依法管贷、合规经营，做到既有良好的社会效益，又有一定的经济效益。项目选择必须符合国家产业政策和贷款条件，在农发行业务范围内，实施优质客户战略，优化贷款结构，促进产业结构调整，充分发挥信贷作用。在实际工作中，正确处理好执行政策、加快发展与防范风险三者之间的关系，以执行政策为前提，以加快发展为目标，以防范风险为核心。在执行政策上坚定不移，结合实际认真落实。在自身发展上贯彻科学发展观，实现平稳较快发展。在防范风险上，对新增贷款以企业风险承受能力与贷款偿还能力为关键把握投放，把信贷风险控制在最低限度；对存量资产强化保全措施，大力清收盘活不良贷款，严防企业挤占挪用与逃废债务。

　　注释：

　　[1]易宪容：《如何化解国内银行的信贷风险》，《中国经济时报》，2005-8-10。